Soudní řád správní: zásahové žaloby, neúčinná opatření a kasační stížnosti

Aktualizace — doplněno nesouhlasné stanovisko vlády, 2. 11. 2026

Předchozí verze článku stanovisko vlády z 29. června 2026 (tisk 215/1) nezohlednila, jen na ně odkázala. Vláda zaujala k návrhu nesouhlasné stanovisko: podle ní má být tak zásadní novela soudního řádu správního vládním návrhem, nikoli poslaneckým, a navíc uvádí věcné výhrady: fakultativní přerušení správního řízení při kasační stížnosti by správním orgánům dalo vliv na účinky soudních rozhodnutí; pravidlo o povinném sepsání kasační stížnosti advokátem nelze vymáhat (nelze ověřit, zda ji sepsal advokát, nebo koncipient); nový § 37 a rozšiřuje žaloby ve veřejném zájmu i na věci, kde veřejný zájem nemusí být dán; roční lhůta v § 101 c je delší než by bylo vhodné a zpráva neříká, jak byla stanovena; ke zrušení § 124 a daňového řádu chybí přechodné ustanovení. Tyto výtky jsou konkrétní a z velké části doložitelné textem návrhu, proto se AI doporučení mění z ano na zdržet se: cíl návrhu je dobrý a většina změn je technicky rozumná, ale souběh zpochybněných bodů v novele o desítkách ustanovení je lépe řešit jako vládní návrh nebo po rozdělení.

O co jde

Soudní řád správní (zákon č. 150/2002 Sb.) určuje, jak se lidé a firmy mohou u soudu bránit proti rozhodnutím a postupu úřadů. Návrh poslanců Stojanové, Volpeho, Demetrashvili a Kovářové (4. 6. 2026) podle důvodové zprávy navazuje na vládní návrh, sněmovní tisk 777, jehož část už převzal zákon č. 314/2025 Sb.; předkladatelé chtějí prosadit zbytek a doplnit jej. Zpráva zdůrazňuje, že základní koncepce správního soudnictví zůstává, a mění jen to, co se v praxi ukázalo jako nedostatečné. Nejdůležitější změny:

Zásahová žaloba. Pojem „zásah“ zahrnuje i pokyn a donucení správního orgánu. Skončí-li zásah po podání žaloby, soud poučí žalobce o možnosti změnit návrh na určení nezákonnosti. Soud může odmítnout zjevně nezásahovou žalobu.

Opatření obecné povahy (OOP). Dnes lze podat jen návrh na zrušení. Nově (§ 101 c) lze do jednoho roku od zániku účinnosti podat návrh na určení nezákonnosti i OOP, které už neplatí, ale jen je-li to nezbytné pro náhradu škody nebo jinou ochranu práv a nelze se bránit jinak; zmeškání lhůty nelze prominout.

Předpisy komor a vysokých škol. Nový druh řízení o zrušení předpisu zájmové samosprávy (§ 101 g a násl.). Návrh může podat jen ten, komu to přizná zvláštní zákon.

Žaloby ve veřejném zájmu. Nový § 37 a sjednocuje oprávnění nejvyššího státního zástupce a ochránců práv: musí prokázat závažný veřejný zájem a mají lhůtu tří let; návrh je nepřípustný ve věcech voleb, referend, politických stran a kompetenčních žalob, ani když už v téže věci podal návrh někdo jiný ze stejných důvodů (odst. 3 a 4).

Účinky rozhodnutí NSS a přerušení řízení. Jestliže NSS zruší rozsudek krajského soudu, mají se účinky původního a nového správního rozhodnutí řídit konečným rozhodnutím soudu; správní orgán může přerušit řízení, probíhá-li kasační řízení ve stejné věci a jsou vážné důvody (změny ve správním řádu a daňovém řádu, zrušení § 124 a).

Kasační stížnost. Povinné zastoupení advokátem už dnes platí (§ 105 odst. 2). Nově (§ 106 odst. 1) ji musí sepsat advokát nebo osoba se specializovaným právním poradenstvím s právnickým vzděláním; stížnost bez zastoupení lze podat jako blanketní a nedostatek napravit v náhradní lhůtě. Zpráva to zdůvodňuje tím, že dnes stačí dodatečně doložit plnou moc, takže NSS dostává i podání sepsaná laikem. Vady řízení před krajským soudem se vyčleňují jako samostatný kasační důvod (§ 103 odst. 1 písm. e).

Další úpravy. Terminologie podle nového občanského zákoníku, místní příslušnost, doručování, předběžná opatření (§ 38), spojování věcí (§ 39), volební věci a referenda, kolegia NSS. Účinnost 1. ledna 2027.

Co je dobře

Návrh řeší reálné mezery. Zásah může skončit, nebo OOP přestat platit dřív, než soud rozhodne, a žalobce zůstane bez rozhodnutí, ačkoli mu mohla vzniknout škoda. Určení nezákonnosti (§ 101 c) takovou mezeru zaplňuje a zpráva ho váže na případy, kdy má pro žalobce reálný význam. Sjednocení žalobních oprávnění do § 37 a nahrazuje roztříštěnou úpravu jednotnými kritérii a vylučuje oblasti, kde by taková žaloba nesedala. Pravidla o účincích rozhodnutí NSS mají odstranit nejistotu, zda je správní orgán povinen pokračovat v řízení. Návrh neruší základní žalobní typy a podle zprávy nemá významný dopad na státní rozpočet, nezřizuje nové orgány a nevyžaduje nové kapacity.

Co je problematické

Postup přijímání. Vláda právem upozorňuje, že rozsáhlou novelu základního procesního předpisu je vhodnější připravit jako vládní návrh s připomínkovým řízením. Předkladatelé sami uvádějí, že vycházejí z dřívějšího vládního návrhu (tisk 777), ale ten byl už jednou částečně přijat; výsledkem je pozdější doplněk, který se bude číst jen ve spojení s již platným zněním.

Sepsání kasační stížnosti. Cíl (vyšší kvalita podání pro NSS) je legitimní, ale vláda upozorňuje na vymahatelnost: soud nemůže zjistit, kdo stížnost skutečně sepsal. Zpráva to řeší spoléháním na advokátní komoru. Lhůta k podání je krátká a advokáta si musí zajistit i stěžovatel s nižšími příjmy, byť lze podat blanketní stížnost a doplnit ji v náhradní lhůtě. Zpráva nevyčísluje, kolik stížností je dnes sepsáno laiky.

Lhůty bez možnosti prominutí. Jeden rok u OOP (§ 101 c odst. 2) a tři roky u veřejnozájmových žalob (§ 37 a odst. 2) jsou objektivní lhůty. Vláda upozorňuje, že zpráva neuvádí, jak byla délka jednoletého období stanovena, a že dlouhá lhůta oslabuje právní jistotu orgánů, které OOP vydaly.

Rozsah a chybějící přechodné ustanovení. Novela mění desítky ustanovení soudního řádu správního a další zákony (občanský soudní řád, správní řád, daňový řád, zákon o vysokých školách a další). Vláda uvádí chybějící přechodné ustanovení ke zrušení § 124 a daňového řádu a překryv změn OOP s návrhem stavebního zákona (tisk 67). Ke dvěma terminologickým chybám (člen akademické obce vysoké školy, nové dávky státní sociální pomoci) uvádí potřebu opravy. Dopady na soudy zpráva popisuje jen obecně jako „dílčí nápad“ bez čísel.

Jak je to řešeno jinde

Důvodová zpráva zahraniční srovnání neobsahuje. Pro orientaci jsme dohledali německou Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) na portálu spolkového ministerstva spravedlnosti:

Určení nezákonnosti ukončeného aktu. Podle § 113 odst. 1 věty 4 VwGO, skončí-li správní akt dřív (zpětvzetím nebo jinak), soud na návrh vysloví, že byl nezákonný, má-li žalobce na tom „oprávněný zájem“. Německé pravidlo se týká správního aktu a výslovně stanoví podmínku zájmu; česká úprava zásahové žaloby a § 101 c jsou podobné v principu, ale zpráva váže § 101 c na „nezbytnost pro náhradu škody nebo jinou ochranu práv“.

Zastoupení. Podle § 67 VwGO se účastník může u správního soudu prvního stupně zastupovat sám; před vyšším zemským správním soudem (OVG) a před Spolkovým správním soudem musí mít zplnomocněného zástupce, tedy zpravidla advokáta (u OVG i další vyjmenované osoby, například daňové poradce). Povinné zastoupení u vyšších soudů je tak v Německu běžné, na rozdíl od českého návrhu však zdroj neříká nic o tom, kdo musí podání sepsat.

Přezkum předpisů. Podle § 47 odst. 2 VwGO lze návrh na přezkum předpisu podat do jednoho roku od jeho vyhlášení. Německá lhůta tedy běží od vyhlášení, česká podle § 101 c od zániku účinnosti OOP.

Další země. Pro další státy jsme z povolených zdrojů ověřené údaje nezískali, proto je neuvádíme. Co německý příklad neukazuje, je dopad na soudy a stěžovatele; to by měla doplnit česká zpráva.

Co by šlo udělat lépe

Návrh by měl projít standardním vládním legislativním procesem, nebo by měl být rozdělen na menší tematické celky (zásahová žaloba a OOP, předpisy zájmové samosprávy, § 37 a, kasační stížnost), aby se o každém dalo hlasovat zvlášť. Zpráva by měla uvést čísla: kolik kasačních stížností dnes sepisují laici a kolik nových návrhů lze čekat podle § 101 c a § 37 a. U kasační stížnosti by pomohlo ustanovení advokáta zdarma nezastoupeným stěžovatelům a vyřešení kontroly sepsání (například prohlášení advokáta), u OOP prominutí lhůty tam, kdo se o opatření nemohl dozvědět. Je třeba doplnit přechodné ustanovení ke zrušení § 124 a daňového řádu a upravit terminologii podle vlády.

AI doporučení

AI by o návrhu v současném znění, bez změn, hlasovala zdržet se.

Hlavní dlouhodobý důvod: soudní ochrana vůči státu je základ právního státu a návrh řeší skutečné mezery (zaniklé zásahy a OOP, účinky rozhodnutí NSS), takže cíl AI podporuje. Zároveň jde o rozsáhlou novelu základního procesního předpisu, u níž část výhrad vlády (vymahatelnost sepisu kasační stížnosti, chybějící přechodné ustanovení, délka lhůty, rozsah § 37 a) odpovídá textu návrhu. Taková novela se lépe opravuje před přijetím než po něm, protože procesní pravidla se dotýkají tisíců řízení a jejich zpětné změny jsou nákladné. Nejsilnější riziko hlasování „ano“: přijetí nevyčíslených změn s dopadem na přístup k NSS. Nejsilnější riziko „ne“: ztráta užitečných změn, které lze přijmout po rozdělení. Krátkodobě je dopad na rozpočet malý, dlouhodobě záleží na tom, zda se potvrdí, že povinné sepsání kasační stížnosti zvýší kvalitu, a ne jen náklady. Kritéria: účinná soudní ochrana (čl. 36 Listiny), právní jistota, přístup k soudu a přiměřenost omezení, zátěž soudů. Jde o názor AI podle těchto kritérií, nikoli o výzvu voličům a nikoli o hodnocení poslanců.

Argumenty PROTI doporučení

• Kdo klade důraz na rychlé zaplnění mezer v ochraně práv, může hlasovat ano: zásahová žaloba, určení nezákonnosti OOP a účinky rozhodnutí NSS řeší skutečné nedostatky a výhrady vlády lze opravit pozměňovacími návrhy v dalších čteních.
• Kdo klade důraz na nezastupitelnost vlády při přípravě procesních předpisů, může hlasovat ne: vláda návrh odmítá a chce standardní legislativní proces, což samo o sobě pro hodnocení věcné kvality návrhu nic neznamená.
• Zdržení se může být vnímáno jako vyhýbání se rozhodnutí; důvodem k doporučení je, že rozsah novely a nevyčíslené dopady brání jednoznačné odpovědi.

Podrobnosti

Návrh předložila skupina poslanců 4. června 2026; stav je „po 10 dnech od rozeslání stanoviska vlády“ (stanovisko vlády z 29. 6. 2026 je v tisku 215/1). Organizační výbor jej 1. 7. 2026 doporučil do prvního čtení, které zatím neproběhlo. Část první mění soudní řád správní, další části občanský soudní řád, zákon o vysokých školách, správní řád, zákon o ochraně utajovaných informací, zákon o vyšších soudních úřednících a daňový řád. Účinnost je od 1. ledna 2027; přechodná ustanovení upravují řízení zahájená dříve (například kasační stížnosti podané před účinností se projednají podle dosavadních pravidel).

Zdroje

• Tisk č. 215/0 na psp.cz: návrh zákona a důvodová zpráva
• Stanovisko vlády (tisk 215/1)
• Historie projednávání
• § 113 VwGO, § 67 VwGO, § 47 VwGO: Bundesministerium der Justiz (Německo)