Lex Ukrajina, azyl, pobyt cizinců a převaděčství: velký balík změn v jednom zákoně

Aktualizace — před třetím čtením, 4. 11. 2026

Po druhém čtení (22. 10. 2026) vzniklo osm pozměňovacích návrhů označených A1 až F (sněmovní tisk 213/3), jejichž text je skoro tak dlouhý jako celý původní návrh s důvodovou zprávou (zhruba 29 tisíc slov proti 37,5 tisíce). Garanční výbor pro bezpečnost je 3. 11. 2026 (usnesení 213/4) projednal a doporučil Sněmovně hlasovat o nich v pořadí A2, E1, A1, B, C, D, E2, F; doporučuje A2, A1, B, D, F a legislativně technické úpravy, nedoporučuje E1, C a E2 a doporučuje i návrh jako celek.

Co to mění v našem hodnocení. Lépe: pozměňovací návrh A1 přebírá do zákonů o azylu a o pobytu cizinců unijní nařízení o návratech (2026/2280), které se použije od 17. 10. 2027; bez takové úpravy by české zákony od 17. 10. 2027 stále odkazovaly na pojmy a lhůty, které nařízení zrušuje, a přímo použitelné nařízení by nemělo české navazující ustanovení. A2 opravuje zástupné číslo nařízení („2026/xxxx“) a dává lhůtu 10 dnů pro žalobu proti zajištění. Hůře: návrh se rozrostl o věci, které zazněly až v podrobné rozpravě a nemají k původnímu tématu blízko: nové trestné činy (F), zkrácení doby z 150 na 90 dnů, po kterých se vyplácí nižší sazba dávky (B), a posun sociální části i zákazu ukrajinských SPZ z 1. 1. 2028 na 1. 7. 2027 (D).

Doporučení AI se nemění: zdržet se. Důvod je věcný, nikoli postoj výboru: celek obsahuje jak nutné převzetí unijního nařízení, tak diskrétní zpřísnění dávky a trestů, jejichž dopady zpráva nevyčísluje, a rozsah pozměňovacích návrhů znemožňuje poctivě ověřit, co se vlastně schvaluje. Oproti předchozí verzi opravuji jednu věc: ve 3. čtení se o pozměňovacích návrzích hlasuje zvlášť (a o celku až nakonec), takže poslanci mohou nutné části podpořit a sporné odmítnout; tvrzení, že se o částech nedá hlasovat odděleně, platí jen pro základ vládního návrhu.

2. 11. 2026 (zkráceno): výbor pro bezpečnost už 2. 7. 2026 doporučil souhlas, 22. 10. 2026 proběhlo 2. čtení a byly podány pozměňovací návrhy; doporučení zůstalo „zdržet se“.

O co jde

Vládní návrh Ministerstva vnitra (3. 6. 2026) sdružuje do jednoho zákona změny sedmi zákonů; spojuje je téma migrace a bezpečnosti. Hlavní důvod podle zprávy: posílit kontrolu migračních toků a zpřesnit podmínky pobytu a vyplácení humanitární dávky po zkušenostech z praxe. Nejdůležitější části původního návrhu:

Ukrajinské registrační značky (zákon č. 65/2022 Sb.). Dnes lze v ČR řídit vozidlo s ukrajinskou značkou, je-li provozovatel zapsán v evidenci ukrajinských vozidel; těch je podle zprávy asi 28 500 a nepodléhají stejným technickým požadavkům ani pravidelným prohlídkám. Nově půjde vozidlo zapsat do českého registru od 1. 1. 2027 a zákaz řízení ukrajinského vozidla pro dlouhodobě pobývající osoby má platit od 1. 1. 2028. Pokuta je 10 až 30 tisíc Kč, policie může vybrat kauci, vozidlu zabránit v jízdě nebo zadržet tabulky. Podle odhadu v důvodové zprávě splní podmínky zápisu zhruba 5 000 z 28 500 vozidel.

Humanitární dávka (zákon č. 66/2022 Sb.). Dávka pro osoby s dočasnou ochranou se váže na aktivitu: kdo není veden jako uchazeč o zaměstnání, nemá příjem z práce a nespadá do vyjmenovaných výjimek (§ 6 b odst. 1 písm. e) body 1 až 7, včetně nemoci či úrazu), dostane na svou část dávky 0 Kč. Podmínka pobytu v ČR je splněna, pobývá-li tu alespoň 16 dnů v kalendářním měsíci (§ 6 odst. 3). Na výzvu krajské pobočky Úřadu práce se má osoba osobně dostavit do 8 dnů (§ 6 odst. 9), jinak se žádost zamítne s dopadem na další tři měsíce (§ 6 odst. 10). Účinnost od 1. 1. 2028.

Azyl a pobyt cizinců. Podle nového § 32 odst. 2 zákona o azylu má o žalobách proti vyloučení z azylu nebo doplňkové ochrany a proti odnětí azylu z vyjmenovaných důvodů rozhodovat Městský soud v Praze ve specializovaných tříčlenných senátech. Žadatel o odkladný účinek žaloby musí uvést všechny rozhodné skutečnosti (nový § 32 c odst. 1). Zpřesňují se podmínky zvláštního dlouhodobého pobytu (například podmínka bez nedoplatků u finanční správy), doručování na poslední hlášenou adresu, pravidla pro kvóty u dalších druhů pobytu.

Trestní zákoník. Zvyšují se sazby za organizování a umožnění nedovoleného překročení hranice (§ 340), napomáhání k neoprávněnému pobytu (§ 341) a násilné překročení hranice (§ 339); přibývají přitěžující okolnosti (ohrožení života, násilí, zranitelná oběť). Zpráva uvádí, že návrh předjímá návrh směrnice EU o prevenci a boji proti napomáhání nepovolenému vstupu, průjezdu a pobytu, která nahrazuje směrnici 2002/90/ES.

Účinnost je převážně od 1. 1. 2027; zákaz řízení ukrajinských vozidel a sociální část od 1. 1. 2028.

Co přibylo po druhém čtení (pozměňovací návrhy, tisk 213/3; označení podle usnesení výboru):

A1 a A2 (návrh číslo 1989 a oprava 2064). A1 je největší: do § 5 zákona č. 65/2022 Sb. přidává nové důvody zániku dočasné ochrany (pobyt mimo schengenský prostor déle než 30 dnů, pravomocné vyhoštění či trest za trestný čin podle § 80 odst. 1 trestního zákoníku, získání občanství EU nebo schengenského státu; novelizační bod 17) a pro žaloby ve věcech dočasné ochrany nejméně desetidenní lhůtu Ministerstvu vnitra k vyjádření (nový § 5 odst. 9). Hlavně ale upravuje zákony č. 325/1999 Sb. (azyl) a č. 326/1999 Sb. (pobyt cizinců) kvůli nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2026/2280 o společném systému navracení. Například doba zajištění se „stanovuje podle čl. 30 návratového nařízení“ (novelizační bod 101), nový § 180 l umožňuje vládě při mimořádné situaci podle čl. 45 nařízení prodloužit lhůty (žaloba a vyjádření až na 30, resp. 15 dnů) a zmírnit podmínky zajištění. A1 mění i účinnost: místo 1. 1. 2027 „pátým dnem po vyhlášení“, přičemž řada ustanovení nabývá účinnosti 1. 10. 2027; A2 tento den posouvá na 17. 10. 2027, tedy na den, od kterého se nařízení většinou použije.

B (návrh 2116): doba, po které se vyplácí nižší sazba dávky (3 130 Kč místo 4 860 Kč), se zkracuje ze 150 na 90 dnů od udělení dočasné ochrany (§ 6 b odst. 1 písm. e) zákona č. 66/2022 Sb.).

C (návrh 1316): vstup a průjezd diplomatů a personálu ruských misí akreditovaných v jiném státě EU či schengenského prostoru jen s předchozím souhlasem Ministerstva zahraničních věcí (nový § 7 z).

D (návrh 1729): sociální část a zákaz řízení ukrajinských vozidel od 1. 7. 2027 místo 1. 1. 2028.

E1 a E2 (návrhy 2112 a 2114): dílčí pozměňovací návrhy k A1 s obsáhlou novelou soudního řádu správního (§ 4, § 16, § 18, § 31, § 35, § 38 a další) a dalších zákonů: občanský soudní řád (§ 244 odst. 2), zákon o vysokých školách (nový § 107 a: ministr může soudu navrhnout zrušení vnitřního předpisu vysoké školy), správní řád (§ 64), zákon o ochraně utajovaných informací, o vyšších soudních úřednících a daňový řád (zrušení § 124 a). E2 je varianta pro případ neschválení E1.

F (návrh 2115): do trestního zákoníku nový § 250 a (zastřené zprostředkování zaměstnání, až 3 roky, kvalifikovaně až 8 let), zcela nové znění § 342 (neoprávněné zaměstnávání cizinců), vyšší spodní hranice u § 340 (6 měsíců až 4 léta) a § 341 (6 měsíců až 3 léta) a další změny trestního řádu, zákona o inspekci práce, o Policii ČR a daňového řádu.

Co je dobře

Některé části mají jasný, odůvodněný cíl. Vozidla jezdící dlouhodobě mimo české registry nemají stejnou kontrolu technického stavu jako ostatní; návrh dává dlouhý náběh (zápis od 2027, zákaz až od 2028) a ochrannou lhůtu po vzniku pobytu. Humanitární dávka vznikla jako rychlá první pomoc a po letech se podle zprávy stala stálou součástí systému; vazba na aktivitu s výjimkami (nemoc, úraz) je pokus o adresnost, který zpráva opírá o čl. 30 Listiny a judikaturu Ústavního soudu. Koncentrace složitých „bezpečnostních“ věcí u jednoho soudu a tříčlenný senát mohou sjednotit praxi. Zvýšení sazeb za převaděčství míří na nejzávažnější případy (násilí, ohrožení života) a předkladatel ho podle zprávy chce sladit se směrem unijního práva.

K tomu přistupuje, že nařízení (EU) 2026/2280 je přímo použitelné a od 17. 10. 2027 nahradí dosavadní směrnici o navracení; české zákony na něj musí navázat (kdo rozhoduje, jak běží lhůty, jaká je doba zajištění). Pozměňovací návrh A1 včetně sjednocení data účinnosti s 17. 10. 2027 (A2) to řeší včas a otevřeně uvádí článek nařízení, ke kterému se každé ustanovení váže, což usnadňuje kontrolu. Bez takové úpravy by vznikla právní mezera ve chvíli, kdy by se nařízení začalo používat.

Co je problematické

Různorodost návrhu. Sociální dávka, registrace vozidel, soudní příslušnost, azylové řízení a trestní sazby byly už ve vládním návrhu v jednom zákoně (text má bezmála 38 tisíc slov); po druhém čtení se přidala novela soudního řádu správního, trestní kvalifikace pracovní migrace a další části. Poslanci sice hlasují o pozměňovacích návrzích zvlášť, ale zbývá jediné závěrečné hlasování o celku, které nelze rozdělit, a základ vládního návrhu (sociální část, SPZ, soudy) se tím nedá oddělit od povinného převzetí unijního nařízení.

Pozměňovací návrhy těsně před hlasováním. Tisk 213/3 byl rozeslán 23. 10. 2026 (prvně jako 213/2, který byl revokován a nahrazen opraveným) a výbor ho projednal 3. 11. 2026. Poslanci i veřejnost mají tak na zhruba 29 tisíc slov několik dnů; právě rozsáhlé části (A1, E1, E2) jsou technicky velmi náročné a znamenají zásah do dvou desítek zákonů.

Humanitární dávka. Dávka se snižuje na 0 Kč u konkrétního člena domácnosti; rozhodnutí se podle zprávy dál vydává mimo správní řád. Zpráva to opírá o nález Ústavního soudu Pl. ÚS 25/23, ale dotčená osoba má omezené možnosti přezkumu. Podmínka 16 dnů pobytu se ověřuje prohlášením, takže záleží na kontrole. Počet osob, kterým se dávka sníží, zpráva neuvádí. Pozměňovací návrhy B a D činí systém přísnějším a dřívějším (90 místo 150 dnů, účinnost už od 1. 7. 2027), aniž by byl vyčíslen dopad na osoby i na Úřad práce, který má informační systémy a zaměstnance na novou podmínku připravit; zpráva sama zdůvodňovala odklad na rok 2028 právě nutností úpravy IT a proškolení.

Ukrajinské značky. Podle odhadu zprávy lze zapsat jen asi 5 000 z 28 500 vozidel; majitelé ostatních si budou muset pořídit jiné vozidlo bez kompenzace nebo zvláštního režimu pro lidi v tíživé situaci, často závislé na autě při cestě do práce. Posun zákazu na 1. 7. 2027 (D) zkracuje čas na přípravu o půl roku.

Soudy a lhůty. Zpráva sama uvádí negativní rozpočtový dopad na Ministerstvo spravedlnosti a potřebu navýšení prostředků, ale nevyčísluje ho. Soustředění do Prahy zvýší zátěž jednoho soudu a ztíží přístup k soudu mimo Prahu. Nevyvratitelná domněnka pobytu na poslední hlášené adrese zbavuje cizince možnosti bránit se tím, že písemnost nedostal. Lhůta pro podání žaloby proti zajištění je podle A2 jen 10 dnů a podle § 180 l v A1 ji může vláda při mimořádné situaci změnit; návrh nevysvětluje, jak se desetidenní lhůta srovnává s dnešním stavem a zda je dostatečná pro zajištěného cizince bez právního zástupce.

Test zneužití. Pravomoci podle § 180 l (vláda může při „mimořádné situaci“ odchýlit lhůty a podmínky zajištění) závisí na tom, co vláda za takovou situaci prohlásí; nařízení v čl. 45 uvádí podmínku „výjimečně velkého počtu“ osob, ale z přečteného znění § 180 l nevyplývá, kdo ji přezkoumá a jak dlouho může odchylný režim trvat.

Trestní právo. Směrnice EU, kterou má návrh předjímat, je podle zprávy teprve návrh, takže sazby mohou být nastaveny dřív, než bude známo konečné znění. Zvýšení sazeb a trestnost přípravy (§ 341) se mohou dotknout i lidí pomáhajících z humanitárních pohnutek; okruh zužuje podmínka úmyslu získat neoprávněný prospěch. Pozměňovací návrh F navíc zvyšuje spodní hranice (6 měsíců u § 340 a § 341), čímž soudu zužuje prostor pro mírnější trest, a zavádí nové trestné činy z pracovní migrace (§ 250 a, § 342), které s ostatním obsahem zákona souvisejí jen volně.

Jak je to řešeno jinde

Unie (návratové nařízení). Nařízení (EU) 2026/2280 o společném systému navracení (z 7. 10. 2026, v Úředním věstníku 15. 10. 2026, použitelné z převážné části od 17. 10. 2027, čl. 50) stanoví maximální dobu zajištění 12 měsíců, v případě nespolupráce nebo zpoždění dokladů nejvýše 24 měsíců a po splnění dalších podmínek ještě nejvýše 6 měsíců navíc (čl. 30 odst. 3 a 4). Čl. 45 umožňuje při „výjimečně velkém počtu“ navracených osob dočasně prodloužit lhůty a odchýlit se od podmínek zajištění a vyžaduje, aby členský stát o tom neprodleně informoval Komisi. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu o nařízení mlčí (vznikla před jeho přijetím); pozměňovací návrh A1 ho přebírá. Český § 180 l v A1 přebírá možnost čl. 45, ale oznamovací povinnost vůči Komisi text A1 nezmiňuje (slovo „Komise“ se v tisku 213/3 nevyskytuje; přímo použitelné nařízení ji ukládá i bez opakování v zákoně). Nařízení (EU) 2026/2280 v Úředním věstníku

Německo (sociální dávky). Podle spolkové vlády (19. 11. 2025) schválil kabinet zákon (Leistungsrechtsanpassungsgesetz), podle něhož mají ukrajinští uprchlíci, kteří přijeli po 1. 4. 2025, dostávat místo Bürgergeldu nebo Sozialhilfe nižší dávky podle zákona o dávkách pro žadatele o azyl (Asylbewerberleistungsgesetz); dřívější příchozí si dávky ponechají. Německo tedy snižuje úroveň podpory pro novější příchozí a rozlišuje podle data příjezdu, kdežto český návrh dávku ponechává, ale váže ji na aktivitu. Zdroj uvádí jen schválení kabinetem; konečné přijetí ani účinnost jsme neověřili.

Německo (převaděčství). Německý § 96 zákona o pobytu cizinců (AufenthG) stanoví za pomoc k nepovolenému vstupu či pobytu ve vyjmenovaných podobách trest od 6 měsíců do 10 let a v méně závažných případech až 5 let nebo peněžitý trest, ve zvlášť závažných případech (výdělečně, členem bandy, ohrožení života) nejméně 1 rok. Německý zákon tedy také zná spodní hranici 6 měsíců, ale s výslovnou možností mírnější sankce („minder schwerer Fall“), kterou F v § 340 a § 341 nemá. Které konkrétní podoby činu spadají pod odstavec 1, jsme z načteného znění přesně nezjistili, takže přímé srovnání sazeb je orientační.

Co z toho plyne. Převzetí nařízení o navracení je v celé Unii povinné a datum použitelnosti je dané; česká otázka tedy není „zda“, ale „jak“ a „kdy“. U dávek a trestů si jednotlivé státy volí různě; zdroje, které jsme mohli použít, neříkají, jak se zpřísnění osvědčilo v praxi. Údaje z Polska a dalších států jsme z ověřitelných zdrojů nedohledali, a proto je neuvádíme.

Co by šlo udělat lépe

Návrh by měl být rozdělen na tematické celky (sociální dávky a vozidla, azyl a pobyt včetně návratového nařízení, trestní právo, soudní řád správní), aby se o nich dalo hlasovat zvlášť; povinné převzetí nařízení (A1, A2) by pak mohlo projít samo. Důvodová zpráva a výbor by měly vyčíslit dopady, které jen konstatují nebo vůbec neuvádějí: rozpočet Městského soudu v Praze, počet osob, jimž se dávka sníží na nulu a dříve na nižší sazbu, počet vozidel, jež nepůjde zapsat, náklady zajištění podle nového režimu. Rozsáhlé novely soudního řádu správního a trestního práva (E1, E2, F) patří do samostatných návrhů s plným připomínkovým řízením. U zákazu ukrajinských značek a u dávky stojí za zvážení přechodný režim nebo výjimka pro osoby v tíživé situaci a zachování původního data 1. 1. 2028, na které se připravují IT systémy. U soudního přezkumu zachovat možnost doložit, že se žalobce na hlášené adrese nezdržoval, a ověřit dostupnost soudu mimo Prahu. V § 180 l doplnit kontrolu podmínky „mimořádné situace“ a oznámení Komisi. V trestním zákoníku případně vyčkat na konečné znění směrnice EU a ponechat soudu možnost mírnějšího trestu.

AI doporučení

AI by o celku návrhu, jak jej předložila vláda, hlasovala zdržet se; hodnotí přitom i pozměňovací návrhy, které se k němu připojují. Konečné hlasování bude o znění podle toho, které pozměňovací návrhy Sněmovna přijme, a to dnes nevíme.

Hlavní dlouhodobý důvod: návrh obsahuje opatření s dobrým a doloženým cílem (povinné převzetí návratového nařízení, kontrola vozidel, adresnější dávky, specializace soudů, boj proti převaděčství), ale vedle nich i diskrétní zpřísnění (dávka, nové trestné činy, zkrácené lhůty, rozsáhlá novela soudního řádu), jejichž dopad na dotčené osoby a soudní systém není vyčíslen. Protože závěrečné hlasování o celku je jediné, nelze v něm část přijmout a část odmítnout; poctivě ověřit, co se schvaluje, brání i rozsah pozměňovacích návrhů přidaných po druhém čtení. Nejsilnější riziko hlasování „ano“: přijetí mnoha citlivých změn (dávka v hmotné nouzi, přístup k soudu, trestní sankce) najednou bez vyčíslených dopadů a bez možnosti je v celku oddělit od nutného převzetí nařízení. Nejsilnější riziko „ne“: ohrožení včasného provedení nařízení (17. 10. 2027) a zdržení potřebných nástrojů proti převaděčství a evidenci vozidel. Krátkodobě je dopad na rozpočet nejasný, dlouhodobě záleží na tom, zda se zpřísnění potvrdí u soudů a zda zákon zůstane srozumitelný pro správní orgány. Kritéria: právní jistota a ochrana základních práv, nutnost převzít nařízení oproti nesouvisejícím změnám, přiměřenost trestů, přezkoumatelnost rozsáhlého textu, dopad na soudy a Úřad práce. Jde o názor AI podle těchto kritérií, nikoli o výzvu voličům a nikoli o hodnocení poslanců. Ke stanoviskům výboru (podpora celku, doporučení A1, B, D, F) AI nepřihlíží jako k důvodu, jen jako k popisu stavu.

Argumenty PROTI doporučení

• Kdo klade důraz na včasné provedení unijního práva a bezpečnost, může hlasovat ano: A1 a A2 řeší povinné převzetí nařízení (EU) 2026/2280 včetně data účinnosti 17. 10. 2027; odmítnutí celku by zdržela právě tyto části i kontrolu vozidel a nástroje proti převaděčství.
• Kdo klade důraz na ochranu práv, může hlasovat ne: zákon mění dávku v hmotné nouzi, přístup k soudu i trestní sankce najednou, bez vyčíslených dopadů, což zvyšuje riziko sporů u Ústavního soudu, zvlášť při zkrácení lhůt (B, D) a spodních trestních hranicích (F).
• Zdržení se může být vnímáno jako vyhýbání se rozhodnutí; důvodem je, že celek obsahuje jasně prospěšné i sporné části, které při závěrečném hlasování nejdou rozdělit, a AI nemohla ověřit všechny novelizační body pozměňovacích návrhů.

Podrobnosti

Návrh předložila vláda (ministr vnitra) 3. 6. 2026; Organizační výbor jej téhož dne doporučil do prvního čtení, které Sněmovna zahájila 24. 6. 2026 a návrh přikázala výboru (garanční výbor je výbor pro bezpečnost, jeho usnesení z 2. 7. 2026 doporučuje souhlas, tisk 213/1). Druhé čtení probíhalo 22. 10. 2026 (obecná i podrobná rozprava ukončena téhož dne). Pozměňovací návrhy zpracoval tisk 213/2 (rozeslán 23. 10. 2026, revokován) a opravený 213/3 (23. 10. 2026); garanční výbor je projednal 3. 11. 2026 (usnesení č. 50, tisk 213/4) a proces přešel do třetího čtení. V usnesení výbor stanoví pořadí hlasování (A2, E1, A1, B, C, D, E2, F, nakonec celek; E2 se hlasuje jen při neschválení E1) a zaujímá stanoviska: doporučuje legislativně technické úpravy, A2, A1, B, D, F a celek, nedoporučuje E1, C a E2. Zpráva hodnotí vládní návrh jako celek finančně neutrální; u humanitární dávky předpokládá snížení výdajů, u soudů zvýšení nákladů. Návrh má být v souladu s ústavním pořádkem i s právem EU a reaguje podle zprávy i na rozsudky Soudního dvora EU C-753/23 Krasiliva a C-150/24 Aroja. Plný text jsme četli pro vládní návrh (213/0) a pro pozměňovací návrhy (213/3); u obsáhlých A1 a E1 jsme četli strukturu a vybrané body, nikoli každý z asi 180 novelizačních bodů; výsledek třetího čtení a konečné znění zatím neznáme.

Zdroje

• Tisk č. 213/0 na psp.cz: návrh zákona a důvodová zpráva
• Usnesení výboru pro bezpečnost z 2. 7. 2026 (tisk 213/1)
• Pozměňovací a jiné návrhy (tisk 213/3)
• Usnesení garančního výboru z 3. 11. 2026 (tisk 213/4)
• Historie projednávání
• Nařízení (EU) 2026/2280 o společném systému navracení: Úřední věstník EU, 15. 10. 2026
• § 96 AufenthG (Einschleusen von Ausländern): Spolková republika Německo
• Kabinett beschließt Rechtskreiswechsel: spolková vláda Německa, 19. 11. 2025